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2014年2月7日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。会议决定合并新型农村社会养老保险（简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（简称“城居保”），建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。3月5日，李克强总理在今年全国“两会”《政府工作报告》中再次提到“建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度”。 我国农村居民从过去的没有任何养老保障，到近几年拥有了“新农保”，再到现在与“城居保”并轨，可谓一步一个台阶，最终将打破长久以来因户籍壁垒而不能公平享受国家养老福利的局面。城乡差别被普遍认为是中国最大的现实不公平，而养老金二元结构又是城乡差别中最大的差别。城乡居民统一基本养老保险制度的建立，是中国社会发展史上一次里程碑式的突破，具有划时代意义。 中央政府为什么要果断作出城乡居民基本养老保险制度并轨的决策与部署？并轨的具体内容是什么？它能给农民带来什么好处？并轨实施过程中遇到的困难与矛盾如何解决？ 新闻看点
一、打破公共服务城乡二元制度 我国自2009年设立“新农保”后，多数农民选择最低档缴费，每人每年缴纳100元，60岁后每人每月领取55元养老金。由于各级财政和集体补贴不一，多数地区农村老人拿到的养老金在100元左右，远低于“城居保”。党的十八届三中全会明确提出“整合城乡居民基本养老保险制度”。今年的国务院常务会议决定与“两会”《政府工作报告》，都作出了“建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度”部署与实施计划，这是对贯彻落实十八届三中全会精神的回应，深得民心。 此次城乡养老制度并轨，有三点重要意义。第一，将打破公共服务城乡二元制度，迈出了城乡统筹的第一步，也迈出了城乡一体化的关键一步。因为建立统一的城乡居民养老保险制度，还不是整体层面的城乡社会保障制度完全并轨。此外，还有城镇职工的养老保险制度、机关事业单位职工的退休制度以及低保制度等，未来的发展方向是全面整合为两种制度，即国家基本养老保险制度和基本养老救济制度。对于城镇及农村地区没有投入或投入水平较低的一些特殊群体，国家有责任和义务为他们提供救济性质的养老金。第二，为推进新型城镇化发展扫清了制度障碍。今后将为我国两亿六千万农民工建立一个较完善的保障体系，使其在城镇更加稳定地扎根，成为真正意义上的城镇居民。第三，是我国进入老龄化社会的一项必要对策。我国未来不论城市还是农村，都将面临老龄人口不断增加的问题。过去农村主要靠家庭养老和子女养老，随着大量农村劳动力涌入城市以及城镇化的发展，将无法再沿袭这种模式。 二、并轨实施的内容与细节 2014年2月21日，国务院印发《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（简称《意见》）规定，年满16周岁（不含在校学生），非国家机关和事业单位工作人员及不属于职工基本养老保险制度覆盖范围的城乡居民，可以在户籍地参加城乡居民养老保险。 《意见》指出，城乡居民养老保险实行个人缴费，从100元至2000元共分12个档次，参保人自主选择缴费档次，多缴多得。集体补助方面，在原有政策基础上增加了公益慈善组织的资助，以利于进一步拓宽筹资渠道，提高参保人员的待遇水平。政府补贴方面，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。对选择较高档次标准缴费的人员适当增加补贴金额，对选择500元及以上缴费档次的补贴标准不低于每人每年60元。 《意见》规定，国家为每位参保人员建立终身记录的养老保险个人账户，无论在哪里缴费、是否间断性缴费，个人账户都累计记录参保人权益。个人缴费、地方政府对参保人的缴费补贴、集体补助及其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助，全部记入个人账户，账户储存额按国家规定计息。 《意见》指出，城乡居民养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，并支付终身。基础养老金由中央确定最低标准，并将建立正常调整机制。地方政府可根据实际情况提高当地基础养老金标准，对长期缴费的，可适当加发基础养老金。参保人死亡的，从次月起停止支付其养老金。有条件的地方政府可以结合本地实际探索建立丧葬补助金制度。参保人可跨地区转移养老保险关系，一次性转移个人账户全部储存额，继续参保缴费的，缴费年限累计计算。 三、和“城里人”一样领取养老金 城乡居民养老保险制度并轨，受益最大的是城乡流动群体，包括农民工及其家属，因为他们生活在农村与城市夹缝中，处于“进退”两难的境地。 今年46岁的农民老张从邵阳县乡下到长沙做水果生意4年了。老张参加的是“新农保”，缴费档次水平低，政府的补助也低，他觉得将来靠拿养老金养老解决不了大问题。因为是农村户口，他想参加“城居保”却不行。如今听说城乡居民养老保险制度并轨，他感到十分高兴。 今年27岁的小王来自双峰县农村，春节后从老家到长沙帮一个亲戚看店子。去年下半年她曾在上海打过半年工，参加的是城镇职工养老保险，如今不去上海了，以前的养老保险却无法转到老家的“新农保”账户上来。“‘新农保’和‘城居保’统一，可以与职工养老保险接续，解决了我的后顾之忧。”小王高兴地说。 “当农民工在城乡之间和地区之间流动时，他们的基础养老金权益常常因难以携带而遭受损失。”专家表示，农民工在供职单位参加了社会养老保险，但由于是农村户口，当他们离开城市回到农村的时候，社会养老保险却没法接续转移。回到农村后，参加的“新农保”档次、交费标准与城镇居民交纳的“城居保”有差别，无法合并。城乡居民养老保险并轨后，这些问题都迎忍而解。 记者观察
一、财政投入将是最大难题 建立统一的城乡居民养老保险制度，将主要依靠财政投入。但在目前我国地域经济不平衡，尤其是中西部地区财力相对落后的情况下，钱从哪里来？ “无论是国家，还是省级、市县级政府，财力投入还是有限的。”专家认为，钱少人多，农村人口比重大，各个区域发展的不平衡，给顺利实施统一的城乡居民养老保险制度带来了困难。 “很多农民甚至很多城市居民不愿意购买养老保险，是因为他们看不见受益。假若一个人缴纳了15年养老保险金，如果15年以后不能享受物价上涨后同价值的保障，谁会来买呢？”中国社科院研究员李国祥说，曾经的养老保险“看不见，摸不着”，所以大家积极性不高，目前各地政策仍不统一，尚处于磨合期，推广难、见效难。有的县一年财政收入不过1个亿，养老难分到一杯羹。 专家表示，统一城乡居民养老保险，难度较大的是大中城市、东部城市和中小城市，以及西部地区城市在养老保障方面的统一。地方财政不会很积极，而如果单纯依靠中央财政，能不能承担得起仍是个问题。 二、集体收入缺乏保障怎么办 《意见》中提到，城乡居民养老保险的集体补助，在原有政策基础上增加了公益慈善组织的资助，以利于进一步拓宽筹资渠道，提高参保人员的待遇水平。这一制度设计的初衷是好的，但在实施中可能会被动地造成一种新的不公平。 在社会保障金的缴纳方面，城市职工的养老保障金主要由企业缴纳大部分，个人缴纳小部分。而在农村，有的村子有集体财产或集体收入，可帮助农民缴纳一部分养老保障金。但有的农村集体没有收入的怎么办？其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助等，并不是一个确定的因素。如果集体收入补助这方面的资金出现缺失，其他社会经济组织、公益慈善组织、个人对参保人的缴费资助也没有保障，要全部由居民自己来负担的话，对于一些没有现金收入或收入不高的农民来说，按时缴纳社会保障金将比较困难。 三、跨省区接续转移统筹问题 “在深圳，养老保险需缴费15年以上才能享受，而事实上很多外来农民工不可能在深圳打工15年。”被称为“农民工司令”的全国人代代表、深圳全顺劳务派遣有限公司董事长张全收说，农民工如果选择“退保”，得到的仅是个人缴纳的部分，企业缴纳的无法带走。 “断保不仅加大了养老保险个人账户的空账压力，还给断保者个人造成享受养老保险待遇上的差别。”从四川到浙江打工的乔顿服饰股份有限公司西服整烫工吕华荣解释说，如果参保者缴费年限不足15年，就无法按月领取养老金；即便达到缴费年限可以享受养老保险待遇，也会因为中断次数而影响养老金的多少。 专家表示，今后城乡统一的养老保险制度是以省市为单位落实，还是全国范围内的一体化，需要深入研究。对于经济发达地区，城乡养老制度的差异化相对明显，而对于很多落后地区来说，其城乡本身并无差异。如果仅是区域性统一养老保险，对于跨区域的农民工来说则很不利，政策也将无法实现其初衷。农业转移人口的流动性很大，很多在东南沿海打工的农民，未来都会回到农村。如果不能实现养老保障全国统筹，将会带来诸多困难。反过来，如果养老保障在全国达到城乡统一水平，中央财政背负的压力太大，实现难度也将更大。 专家支招
一、多角度拓展财政投入资金来源 专家认为，城乡居民养老保险制度并轨在落实层面的难点主要来自两方面：一是未来如何提高居民养老金的标准；二是如何提高资金使用的效率和针对性，即公平性问题。“两制”并轨从最低层面上保证了每个人都有“养老”的机会，若国家出台一些更好的改革措施，比如拓宽基金保值渠道、完善投融资管理水平等，会让惠及数亿人的政策发挥更大的效益。 在筹措提高居民养老金标准的财政投入资金方面，各地只要相对减少些行政支出，减少些对某些企业的不必要的政府补贴，或相对增加些国企红利上缴比例（仅为5%～10%），就没有问题。将这些钱转为养老保险补贴支出，即使经济再欠发达的地区，也完全有能力实施城乡养老并轨改革。 此外，还可以通过税收调节手段，向高收入行业开征社会养老保障金，向高收入群体征收个人所得税、房产税、遗产税，然后将这些税收资金投入到社会保障基金中去，以弥补财政投入的不足。 二、多渠道筹集集体和个人资金部分 对于经济相对落后地区，城乡居民养老保险制度并轨后，如果当地没有集体收入补助资金，一方面可由当地政府来缴纳，或由国家财政来补足。另一方面，未来也可鼓励农民通过出让土地经营权等形式，来弥补农民养老保险金支付能力的不足。 当然，财政资金的投入毕竟是有限的。要想城乡居民养老保险制度并轨能够顺利实施，还必须增强城乡居民的造血功能，即尽快致富，提高收入水平。这需要各级地方党政部门、村（社区）认真落实中央的富民政策，想方设法振兴当地经济，比如通过调整产业结构、提升服务业水平、扩大招商引资、发展专业合作社、家庭农场等手段，为壮大集体经济和提高居民收入奠定基础。 对于一些特困群众，地方政府要联络各类社会慈善组织，动员企业家和爱心人士进行捐助，积极筹措专项资金，并设立专门账户进行管理，以此弥补特困群众交纳个人社保资金的短缺。 三、健全激励机制提高养老金缴费积极性 专家指出，目前我国城镇职工基本养老保险缴费率相对较高，社会统筹部分一般由雇主缴纳工资总额的20%，个人账户部分由参保人个人缴纳本人工资的8%。缴费率的高门槛将大量农民工挡在城镇职工基本养老保险的覆盖范围以外。椐2012年度《人力资源社会保障事业发展统计公报》披露，当年全国农民工总量超过2.6亿人，参加城镇职工基本养老保险的农民工人数为4543万人，仅占全部农民工的17.3%，这一比例低于缴纳工伤保险和医疗保险的比例。 除了缴费率高以外，农民工的参保意愿也不强。为了鼓励参保，建议进一步健全多缴多得激励机制，使个人基础养老金待遇与参保历年缴费紧密挂钩，而不仅仅与退休前一年或几年的养老金缴费挂钩。同时，应实行养老金缴费年限弹性制，按照年限和缴费金额领取养老金。为避免转移接续中地区差异带来的麻烦，可借鉴德国等发达国家的经验，根据参保人每年的缴费水平，确定参保人在该年的养老金权益得分。同时鼓励城镇非正规就业的农民以折扣缴费率参加基础养老保险，确保他们的基础养老金权益不受流动的影响。编辑/徐炯权 |
