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1978年党的十一届三中全会的召开，标志着中国进入改革开放和快速发展新时期。40年来，党和政府高度重视发展老龄事业和产业。国家大力弘扬中华民族敬老养老的优良传统，积极探索适合中国国情的老龄事业发展模式，涉老政策法规建设进入新阶段，迈入新征程。 第一阶段（一九七八-一九九九） 初步探索发展阶段 在此阶段，党和政府开始关注养老、老龄工作，政策法规开始在完善政府主导的福利性服务的同时，探索解决社会养老问题，与养老服务相关联的老年法、养老机构的管理规章开始密集出台。这一时期养老服务范围得到拓展，老龄工作机构首次出现，老年福利服务和养老机构提供的专业服务开始了新发展。 一是《宪法》和《老年人权益保障法》重视老年人权益保护。1982年12月实施的《宪法》规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。1996年，全国人大八届21次会议通过了我国历史上第一部《老年人权益保障法》，之后全国30多个省（自治区、直辖市）全部制定实施了保护老年人合法权益的专项地方性法规。 二是重点关注养老服务规划。1994年，国家计委等10部门制定出台了《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000年）》，这是我们国家第一个老龄规划。 三是主管部门发布了第一批养老服务规章。民政部等部门制定出台了《国家级福利院评定标准》（1993年）《农村敬老院管理暂行办法》（1997年）《社会福利机构管理暂行办法》（1999年）《老年人社会福利机构基本规范》《老年人建筑设计规范》（1999年）等一系列有利于养老服务机构发展和规范管理的制度和标准，促进了养老服务项目由单一的生活保障开始向集居住、医疗、护理、康复、娱乐等领域拓展转变，养老服务质量逐步提升。 第二阶段（二○○○年-二○一一） 持续发展和体系化建设阶段 根据联合国标准，2000年中国正式进入人口老龄化国家行列。养老服务从内涵、质量到政策法规、技术标准、人员配比等均有长足发展，养老服务、养老服务业及社会养老服务体系建设成为关键词。为了积极应对人口老龄化，党和政府采取了一系列积极应对的举措，制定出台了更加具体的政策法规。核心理念是“家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充”。 一是重视老龄工作和顶层设计。2009年8月，《老年人权益保障法》第一次修订。国务院有关部门和地方各级人民政府，分别制定本部门老龄工作行动计划和本区域老龄事业发展规划。2000年，《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》发布，提出了要“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”，这是国家第一次提出要建立一个包含家庭、社区、社会在内的养老机制。《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005年）》《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》发布，提出社会养老服务体系内涵和定位、指导思想和基本原则、目标和任务、保障措施等，标志着养老服务开始纳入国家规划。2003年，全国老龄办、司法部和公安部发布《关于加强维护老年人合法权益工作的意见》；2005年，全国老龄办等21部门发布了《关于加强老年人优待工作的意见》，我国老年人的民生保障领域持续拓宽。 二是提出发展养老服务业和建立养老服务体系。2006年，《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》颁布，这是第一次提出发展养老服务业，鼓励和调动社会力量，采取公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种形式，推动养老服务业发展。关于养老服务体系建设，2006年第二次全国老龄工作会议首次提出建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系。2008年，全国民政工作会议修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”，并得到普遍认可。 三是重视机构养老在养老服务的支撑或补充作用。机构养老在养老服务体系中扮演了重要角色，机构管理规章先后密集出台。1997年民政部1号令发布了《农村敬老院管理暂行办法》；2003年发布《老年人居住建筑设计标准》；2008年发布《城镇老年人设施规划规范》；2009年发布《民政部公安部关于加强社会福利机构消防安全工作的通知》；2010年发布《老年养护院建设标准》；2011年民政部发布了《农村五保供养服务机构管理办法》和《光荣院管理办法》。这些政策主要聚焦于福利保障型养老机构规范管理。 四是开始重视居家养老服务。对于机构之外的社会老人，通过社区服务提供的集中居住、生活照料等服务，为居家养老提供保障，得到社会认同。2000年，国务院办公厅转发民政部等11部门制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确了“在供养方式上坚持以居家为基础”。2008年，全国老龄办、发改委等10部门发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。 第三阶段（二○一二年至今） 政策法规密集出台和快速发展阶段 2012年以来，党中央高度关注养老服务和老龄工作，社会养老服务体系建设、积极科学及时应对人口老龄化、老龄事业与老年产业成为关键词。围绕养老、养老服务、养老服务业、老龄事业和产业发展，为加快智慧健康养老产业发展，培育新产业、新业态、新模式，促进信息消费增长，推动信息技术产业转型升级，党中央、国务院以及有关部门密集出台一大批法律法规和技术标准文件。中国养老服务进入新的发展时代，养老政策法规也进入了一个新的发展期。 党中央重视养老服务工作 十八届三中全会提出“积极应对人口老龄化，加快建立社会养老服务体系和发展老年服务产业”，十九大提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。2016年习近平总书记多次就老龄和养老服务工作作出批示，并召开专题会议研究，对积极应对人口老龄化作出部署。 《老年人权益保障法》两次修改 2012年十一届全国人大第30次会议和2015年十二届全国人大第14次会议两次修改《老年人权益保障法》。在老年优待、维权方面，2013年全国老龄办等24个部门《关于进一步加强老年人优待工作的意见》出台；2014年《国家卫计委关于开展计划生育家庭养老照护试点工作的通知》出台；2015年司法部和全国老龄办印发《关于深入开展老年人法律服务和法律援助工作的通知》出台；2016年《全国老龄工作委员会办公室、民政部、财政部、中国保险监督管理委员会关于开展老年人意外伤害保险工作的指导意见》出台并实施。 提出了“四位一体”的养老服务体系 2013年《国务院关于加快养老服务业发展的意见》在养老政策方面具有里程碑意义。2016年《民政事业发展第十三个五年规划》和2017年国务院《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出，“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”，实现从“三位一体”到“四位一体”的转型。在居家和社区养老方面，2016年，民政部财政部联合开展《居家和社区养老服务改革试点工作》。 医养结合引起广泛关注 2014年国家发改委、民政部、国家卫计委《关于组织开展面向养老机构的远程医疗政策试点工作的通知》下发；2015年《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》颁布实施；2016年相继印发《国家卫生计生委、办公厅、民政部办公厅关于印发医养结合重点任务分工方案的通知》《民政部卫生计生委关于做好医养结合服务机构许可工作的通知》等有关政策相继发布。 养老机构建设和公办养老机构改革成为关键词 2013年民政部发布了《养老机构设立许可办法》《养老机构管理办法》，强化了养老机构的管理运营。2013和2014年，《民政部关于推进养老服务评估工作的指导意见》《民政部关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》《民政部办公厅发展改革委办公厅关于开展养老服务业综合改革试点工作的通知》《财政部办公厅商务部办公厅关于开展以市场化方式发展养老服务产业试点的通知》《财政部发展改革委民政部全国老龄办关于做好政府购买养老服务工作的通知》相继发布。2014年，住建部等4部门发布《关于加强养老服务设施规划建设工作的通知》；民政部等4部门发布《关于推进城镇养老服务设施建设工作的通知》；国家发展改革委10部门《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》；民政部等3部门发布《民政部中国保监会全国老龄办关于推进养老机构责任保险工作的指导意见》，养老服务改革和发展成为社会关注点。 养老院质量建设成为主旋律 2015年《国家发展改革委民政部关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》《民政部关于加快推进养老服务工程建设工作的通知》《民政部国家开发银行关于开发性金融支持社会养老服务体系建设的实施意见》《民政部公安部关于组织开展社会福利机构消防安全专项治理工作的通知》颁布实施。2016年，《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》《中国人民银行民政部银监会证监会保监会关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》发布，民政部等11部门《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》《民政部工商总局关于印发〈养老机构服务合同〉（示范文本）的通知》发布。2017年始，国务院各部门就加快推进养老服务业放管服改革、养老院服务质量建设专项行动等，进一步出台政策以提升服务质量。 开始关注民间资本和港澳养老机构 在引进民间资本及港澳机构管理方面，从2012年开始，商务部、民政部连续出台多项政策为养老服务注入新活力。 高度重视标准化基础工作 民政部、国家标准委出台了《民政部关于加快推进民政标准化工作的意见》（2014年）《养老服务标准体系建设指南》（2017年）等文件，制定了一批养老设施建筑设计、机构规范等一系列技术标准，如《养老机构安全管理》（2012年）《养老机构基本规范》《老年人能力评估》《养老设施建筑设计标准》（2014年）《老年人居住建筑》（2015年）《老年社会工作服务指南》《社区老年人日间照料中心服务基本要求》《社区老年人日间照料中心设施设备配置》《养老机构服务质量标准》；国家卫计委发布了《老年人健康管理服务规范》《养老机构老年人健康档案技术规范》《养老机构医务室基本标准》《养老机构护理站基本标准（试行）》。 重视老年教育、环境、人才、信息、统计等工作 2011年，修订后的《养老护理员国家职业技能标准》发布；2016年，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016—2020年）》；2016年，全国老龄办等25部门颁布《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》；2014年，教育部等9部门发布《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》；2016年，教育部、民政部和国家卫计委发布《关于公布首批全国职业院校养老服务类示范专业点名单的通知》；民政部和国家发展改革委等6部门发布《关于开展养老服务和社区服务信息惠民工程试点工作的通知》；工信部、民政部等出台《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》；民政部、国家工商总局、国家统计局出台《关于开展养老服务业统计工作的通知》。 结束语 40年来，全国人大及其常委会、国务院及有关部门颁布的老龄法律、法规、规章及有关政策达500余件，初步形成以《中华人民共和国宪法》为基础，《中华人民共和国老年人权益保障法》为主体，包括有关法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章和有关政策和技术标准在内的老龄法律法规政策体系框架。其中，地方政府也发布与养老服务有关的地方法规、规章和技术标准等300余部。 总的来看，改革开放特别是党的十八大以来，随着国家和地方相关政策法规的出台，以及全社会对人口老龄化的重视，养老政策法规及服务体系建设不断深入，建立了老年人的高龄津贴、困难补贴、护理补贴制度，老年人社会保障体系日臻完善，老年人的养老服务环境日益优化，农村老年人的服务短板正在弥补，政策法规的针对性和实效性进一步提升。因此，改革开放40年来，老年人的幸福指数直线上升，获得感明显增强。(北京社会管理职业学院老年福祉学院院长、教授 杨根来) |
