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今年年底，现任联合国秘书长潘基文即将卸任，下一任联合国秘书长是葡萄牙前总理、联合国前难民事务高级专员安东尼奥·古特雷斯。 在联合国做秘书长是一种怎样的体验？黯然辞职的首任联合国秘书长特吕格韦·赖伊将这份工作形容为“世界上最难做的工作”——马不停蹄地飞来飞去，永无止境的妥协磋商，操心费力而工资看起来却并不怎么诱人。第四任秘书长瓦尔德海姆曾感叹，秘书长是“世界上最迷人又最使人丧气的差事，包含着人类期望的高峰和人类脆弱的深渊”。 最大的权力是“提请注意” 在人们印象中，联合国秘书长是世界上最“忙碌”的人。哪里有战争，哪里有动荡，总会出现联合国秘书长的身影，总会听到他们的声音。联合国秘书长俨然是联合国的象征，是“世界的总管”。但实际上，抛开“象征意义”，联合国秘书长实权并不怎么大。 翻翻联合国的“使用说明书”——《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第一条规定，联合国的首要任务是维护国际和平与安全。这一条涵盖了我们看到的大部分关于联合国的新闻。 秘书长是怎么“领导”联合国在和平与安全的道路上前进的？看《宪章》第99条：秘书长可将其认为可能威胁国际和平与安全的任何事件，提请安理会注意。 前联合国副秘书长沙祖康指出，秘书长事实上有极大的行动空间：“注意《宪章》规定中‘任何事件’这4个字，这个职权相当于是无限的。如果他认为气候变化威胁到国际和平安全，就可以积极推动气候变化；认为粮食安全很重要，可以就粮食安全提请安理会注意。” 秘书长可以就重大议题进行调查、研究、派出特使，召开特别会议。但另一方面，联合国是一个政府间组织，成员国是真正的主人，联合国秘书长是一个“公仆”。你可以提请成员国注意，但到底怎么回应，还是主权国家说了算。人家可以很重视，也可以不理睬。 历任联合国秘书长工作都很努力，但在许多事情上都是无力和无奈的。秘书长的反对未能阻止2003年的伊拉克战争；秘书长的呼吁难以让所有发达国家履行对发展中国家的援助承诺；秘书长的关切也未能避免卢旺达大屠杀等令人痛心疾首的侵犯人权事件。前秘书长加利就曾抱怨：“我什么都做不了。我没有军队，没有经费，没有专家。我的一切都是借来的。如果成员国不想做，我还能怎么办？” 那么，在安全事务之外，秘书长就“手握大权”了么？ 继续读《宪章》第98条：秘书长在大会、安全理事会、经济及社会理事会及托管理事会的一切会议上行使秘书长的职权，并应执行各机构赋予之其他职务。秘书长应向大会提送关于本组织工作的年度报告。 每年9月到12月的联合国大会上，193个成员国代表团提交议案、辩论、表决……秘书长要在会上提交关于联合国的年度工作报告。简单理解，有点像我们两会时的总理，面对全国人大作政府工作报告。 除此之外，他更多的是带领下属做秘书的活儿。如草拟议程、翻译会议文件、提供会务人员、维持会场秩序、发布新闻稿等。每一样都费时费力。 可见，联合国这架庞大的机器，虽然由秘书长指挥运转，但就连潘基文自己也说：“我不是什么长，我是秘书。毕竟只有安理会团结一致，秘书长才有力量。” 靠“乞讨”维持生计 联合国秘书长在“事”上实权不大，那么在“钱”上呢？ 联合国财政预算由秘书长拟定，交由联合国大会讨论和审批。这意味着，秘书长所拥有的规划财务权力十分有限。制定好预算之后，要提交联合国大会终审，各国都能协商，进行“讨价还价”。 而且《宪章》规定，联合国的经费“应由各会员国依照大会分配限额担负之”。在联合国的权力架构里，这句话的潜台词是，给多少钱，秘书长得看“大户”的多少脸色。美国承担着联合国超过五分之一的会费，拖欠会费、抵制预算是它控制联合国的常见招数。许多秘书长都有向美国讨会费的经验。 2006年，美国宣布，联合国若不进行机构改革，它将反对时任秘书长安南制定的39亿美元的两年预算草案。作为第二大会费缴纳国，日本也以减少会费为名，表达对难以成为常任理事国的不满。如果预算无法通过，联合国第二年将发不出工资，因为预算的70%被用来支付薪水。 2009年，潘基文公开批评美国拖欠8亿多美元的会费，引发白宫激烈反弹。潘基文不得不专门为此道歉。今年10月，联合国的微博账号公布：截至9月底，仍有67个国家未缴纳本年度预算摊款。官微催促说：“尚未缴费的亲要赶紧喽！” 实在“化不到缘”，秘书长只能缩衣节食，减少开支。如何精简秘书处、减少浪费和腐败，是秘书长都要操心的大事。潘基文曾在2008年8月推行“清凉联合国”计划，将秘书处大楼的空调温度从22.2摄氏度调到25摄氏度。 艰难的存在感 联合国秘书长似乎并不具有“把地球管起来”的权力，然而许多秘书长还是极具“操心全人类福祉”的理想主义色彩。想要有所作为，就得通过个人努力拓宽权力边界。许多权力，也是历任秘书长自找的。 联合国成立初期，秘书长连在安理会“发表意见”的权力都没有。首任秘书长赖伊在1946年伊朗控诉苏联不撤军一案中，不顾美国责难，表态称苏、伊已在会外谈判解决问题，那么此案应当从安理会议程中撤诉。这开创了秘书长就审议问题发表意见的先河。此后，大会、安理会等机构都修改议事规则，赋予秘书长或其代表在审议问题时，发表口头或书面声明的权力。 更多时候，秘书长需要凭借个人魅力和灵活的外交手腕，周旋于各国之间。1998年，安南亲赴巴格达与萨达姆会谈，并请萨达姆一起享用哈瓦那雪茄。萨达姆犹豫了片刻，最终决定接过去：“我从来不与联合国的人一起抽烟，你是一个例外。”安南的斡旋使得伊拉克核武器危机暂时化解。2001年，他与联合国共同荣获“诺贝尔和平奖”。 相比之下，潘基文的存在感就弱了很多。也门爆发大规模暴乱时，潘基文给也门总统萨利赫打了三次电话，指责其“武力镇压”。萨利赫不耐烦地问：“你怎么老打电话给我？”而叙利亚总统干脆一次又一次地拒接电话。 为什么需要联合国秘书长 联合国秘书长不是万能的，但没有他也是万万不能的。秘书长是联合国的象征，具有不可比拟的道义感召力和政治公信力。秘书长要为全世界人们，尤其是穷人和弱势人群仗义执言。 ——是秘书长创立了联合国维和行动，提出了“中立、同意、自卫”的维和行动三原则，在战争与和平的关键时刻，出现在中东，出现在非洲，出现在巴尔干，以中立的立场和独特的身份进行调解与斡旋。 ——是秘书长提出了可持续发展的理念，倡导了千年发展目标，为解决发展问题在世界各地奔走呼吁，推动应对气候变化、环境保护等领域的国际合作。 ——是秘书长高举反对种族主义的旗帜，带领国际社会拆除了南非种族隔离制度的樊篱；大力推动性别平等，提倡保护弱势群体，努力使人权观念深入人心。
相信，以后秘书长将发挥更为重要的作用。正如安南所说：“作为联合国秘书长，我是拉拉队长，我是组织者，我是推销员，我是催债者，我是聆听倾诉的人，还有其他方面有待发掘。” |
